m_lps.34.REGISTRO UFFICIALE.U.0009313.16-09-2020
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
Direzione centrale salute, politiche sociali e
disabilit�
Pec: salute@certregione.fvg.it
E, p.c.
Commissione politiche sociali della Conferenza
delle Regioni e delle Provincie autonome
commissionepolitichesociali@regione.molise.it
michele.colavita@regione.molise.it
Oggetto: Ammissibilit� di un organo di amministrazione monocratico all'interno degli enti del Terzo
settore ex art. 26, Codice del Terzo settore. Richiesta parere.
Con la nota prot. n. 0018752 / P del 21 agosto u.s., di pari oggetto, codesta Direzione centrale
chiede di conoscere se ad avviso della scrivente, alla luce delle previsioni di cui all'articolo 26 del d.lgs.
117/2017 e s.m.i. (Codice del Terzo settore) gli enti del Terzo settore possano prevedere nel proprio
assetto organizzativo un organo di amministrazione a composizione monocratica o se invece tale
organo debba necessariamente avere struttura collegiale.
Trova spazio nella nota che si riscontra una ricostruzione delle due opposte posizioni
dottrinali: la prima secondo cui, in assenza di specifiche previsioni, la configurazione monocratica pu�
ritenersi ammissibile; la seconda, invece, sulla base delle espressioni utilizzate dal legislatore e dal
favor partecipationis alla base del Codice, ipotizza la necessit� di una composizione plurale
dell'organo di amministrazione. Tra i fautori della possibilit� di configurazione monocratica
dell'organo di amministrazione sono anche coloro che, in considerazione del rinvio generale operato
dal Codice del Terzo settore alle disposizioni del codice civile "in quanto compatibili" (art. 3 comma
2) nonch� del rinvio specifico a puntuali norme poste dal codice civile in materia societaria ritengono
possibile un'applicazione analogica delle norme in materia di societ� (ma non di societ� cooperative),
in particolare quelle che consentono di optare per un'amministrazione unipersonale in alternativa a
quella di tipo collegiale.
Tale ricostruzione non sembra del tutto soddisfacente. Infatti, il rinvio al Codice civile sia pure
previa valutazione di compatibilit� secondo quanto disposto all'articolo 3 � formulato in via del tutto
generale, senza particolare riferimento alla materia societaria e non � necessariamente riconducibile
ad essa; al contrario, il rinvio a puntuali disposizioni della disciplina delle societ�, in materia di
conflitto di interessi, di responsabilit� degli amministratori, di cause di ineleggibilit� e decadenza degli
stessi, proprio per la sua specificit� e limitatezza, sembra volto a profilare un quadro puntuale di
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maggiori presidi e garanzie per l'ente pi� che a consentire una generale applicabilit� agli enti del Terzo
settore dei modelli organizzativi di tipo societario (salvo naturalmente il caso dell'impresa sociale
costituita in forma societaria). Inoltre, non pu� essere tralasciato il fatto che, nella formulazione
dell'articolo 4 del Codice, il legislatore nell'elencare le tipologie di enti che possono rientrare nel Terzo
settore, prima in via specifica (le organizzazioni di volontariato, le associazioni di promozione sociale,
gli enti filantropici...) poi in maniera pi� ampia (gli altri enti di carattere privato) escluda
espressamente le societ�, fatta eccezione, evidentemente, per quelle in possesso della qualifica di
impresa sociale. Il modello e la disciplina societaria sembrerebbero quindi sostanzialmente estranei
al Terzo settore, all'infuori delle esplicite previsioni disposte dalle norme sopra richiamate. Nel caso
delle imprese sociali costituite in forma societaria, anche qualora le disposizioni civilistiche relative
alla forma in cui l'impresa � costituita (d.lgs. 112/2017, art. 1, comma 5) consentissero una
composizione monocratica dell'organo di amministrazione, tale possibilit� potrebbe risultare
preclusa dalle specifiche ipotesi riguardanti tali tipologie di ETS (cfr. ad es. la presenza di almeno un
componente dell'organo di amministrazione da parte dei lavoratori ed eventualmente degli utenti,
art. 11, comma 4 lett. b).
Per i sostenitori del secondo orientamento, invece, nella disciplina degli organi rinvenibile nel
capo II del Codice, il legislatore ha espressamente previsto in capo all'ente la facolt� di decidere tra
organo di controllo monocratico o collegiale solo nelle norme che disciplinano l'organo di controllo
(art. 30, ivi compresa l'ipotesi in cui lo stesso svolga compiti di revisione legale); l'assenza di tale
manifesta volont� legislativa nel caso dell'organo di amministrazione ha fatto propendere alcuni per
l'esistenza di un limite alla libera individuazione della struttura organizzativa di quest'ultimo.
Pu� essere utile, in proposito, ricordare che l'intero Codice del Terzo settore, come pure la
legge delega da cui esso � scaturito trovano il proprio fondamento negli articoli 2 e 118 cost., e nel
principio di autonomia che caratterizza il complesso degli enti che operano nel Terzo settore. I tratti
caratteristici di questi ultimi risiedono preliminarmente nell'assenza di scopo di lucro, nell'esercizio
di specifiche attivit� di interesse generale, nelle finalit� civiche, solidaristiche e di utilit� sociale che
ne orientano l'operare.
All'interno del perimetro del Terzo settore, in linea con la struttura del Codice e con il
contenuto dei titoli dal II al V ove si vengono progressivamente a collocare le disposizioni via via pi�
stringenti, a partire dalle prime, applicabili alla generalit� degli enti fino a giungere a quelle che
definiscono e disciplinano i cd. enti a disciplina particolare, possono essere individuate varie tipologie
di enti, ognuna con proprie specifiche caratteristiche. Tale struttura "flessibile" oltre a consentire
l'evoluzione successiva degli enti verso assetti organizzativi diversi da quelli iniziali, sembra non
precludere al momento la futura emersione di soggetti aventi struttura e caratteristiche attualmente
non conosciuti, in linea con le peculiarit� di un settore estremamente vitale e mutevole sulla base del
sorgere dei nuovi bisogni sociali.
Per questa ragione, risulta difficoltosa e forse inappropriata una risposta univoca al quesito
prospettato; la stessa dovrebbe invece tenere conto proprio della molteplicit� delle tipologie e delle
caratteristiche dei soggetti collocati all'interno del Terzo settore, partendo dal presupposto che la
struttura organizzativa dovrebbe essere una conseguenza, ragionevole e coerente, della natura, della
vocazione dell'ente, dello stadio vitale in cui esso si trova, delle modalit� pi� razionali che esso
individua per perseguire le proprie finalit� ultime e il proprio oggetto sociale, sia pure all'interno dei
limiti posti dalla legge e pi� in generale, dalla volont� del legislatore.
Peraltro, l'individuazione da parte di quest'ultimo di specifiche tipologie di enti e di una
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disciplina pi� stringente cui gli stessi devono assoggettarsi, non va intesa come una compressione
della sopra citata autonomia degli enti ma al contrario come la proposta di modelli organizzativi che,
predefiniti pur nella loro flessibilit�, disegnano assetti e rapporti tra gli organi dell'ente in grado di
garantire il miglior raggiungimento degli obiettivi propri e di quelli generali; fermo restando che l'ente
� purch� nell'osservanza delle norme generali � potrebbe non conformarsi a tali modelli senza
perdere la possibilit� di essere qualificato come ETS ma semplicemente rinunciando alla possibilit� (e
agli eventuali benefici) di una qualificazione pi� specifica.
Il richiamo al principio dell'autonomia degli ETS, particolarmente quella organizzativa,
potrebbe tuttavia ad avviso della scrivente, non giustificare del tutto la tesi di quanti sostengono, in
termini assoluti, che la nomina di un amministratore unico possa ritenersi sempre consentita "in
assenza di una disposizione che obblighi alla necessaria collegialit� dell'organo". Tale autonomia
infatti deve essere intesa come funzionale all'individuazione di assetti organizzativi coerenti con le
finalit� e le caratteristiche dell'ente. In tal senso, per le ragioni sopra richiamate, potrebbe
difficilmente trovarsi adeguato un richiamo analogico all'art. 2380-bis, comma 3 del codice civile, in
materia di societ� per azioni.
Ci� detto, l'utilizzo nell'articolo 26 del termine "amministratori" al plurale, la mancata
previsione in caso di organo di amministrazione dell'espressa possibilit� di una costituzione
monocratica dell'organo a differenza di quanto previsto nel caso dell'organo di controllo, nonch�
soprattutto le previsioni dei commi 2, 4 e 5 inducono a ritenere che il legislatore abbia ipotizzato una
composizione collegiale dell'organo; tuttavia � necessario ricordare che ai sensi del comma 1 e della
collocazione specifica dell'articolo, quest'ultimo � applicabile non alla generalit� degli ETS ma alle
associazioni del Terzo settore e, con alcune limitazioni, alle fondazioni del Terzo settore. Nello
specifico, per espressa previsione del comma 8, a queste ultime si applicano i commi 3, 6 e 7, che si
ritengono conciliabili anche con una composizione monocratica dell'organo di amministrazione; i
commi 4 e 5, in caso di fondazioni che prevedano un organo assembleare o di indirizzo, "possono
trovare applicazione in quanto compatibili".
La disciplina differenziata trova una spiegazione nella distinzione di caratteristiche, obiettivi e
natura tra le due tipologie di enti. Elemento peculiare dell'associazione � come noto l'esistenza di una
pluralit� di associati che insieme perseguono uno scopo comune; nella fondazione � l'esistenza di un
patrimonio preordinato al raggiungimento di un determinato scopo. Caratteristiche necessarie e
inderogabili delle associazioni del Terzo settore sono il carattere aperto (quindi la possibilit� di nuovi
ingressi), la democraticit� interna (che si esprime a sua volta nei principi di uguaglianza tra gli associati
e di elettivit� dei titolari di cariche sociali, tale secondo principio temperato dalle disposizioni recate
proprio dai commi 4 e 5 dell'articolo 26). Anche l'organo di amministrazione (in quanto componente
di un peculiare assetto organizzativo volto a garantire e promuovere la massima partecipazione
democratica degli associati alla vita dell'ente e alle attivit� che questo � chiamato a svolgere)
dovrebbe avere caratteristiche coerenti con tali principi; d'altra parte esso � chiamato oltre che a
gestire le risorse dell'ente, a concretizzarne le finalit� partecipative applicando i principi di
democrazia e uguaglianza; inoltre, � subordinato all'organo assembleare, il quale � chiamato
periodicamente ad approvarne l'operato, con l'eventuale supporto dell'organo di controllo, che si
pronuncia anche sull'adeguatezza della struttura organizzativa. L'organo assembleare � sovrano,
potendo anche disporre eventuali modifiche statutarie che conferiscano all'ente una fisionomia o
finalit� diverse da quelle originariamente individuate dai soci fondatori.
Nel caso delle fondazioni, l'operato dell'organo di amministrazione � teso fondamentalmente
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a gestire un patrimonio destinato in conformit� con la volont� originariamente espressa dai
fondatori; il controllo interno ad opera dell'apposito organo e quello esterno esercitato dall'autorit�
governativa sono sempre presenti; anche qualora gli statuti prevedano l'esistenza di organi
assembleari o di indirizzo, i compiti di questi ultimi non possono essere individuati in maniera
incompatibile con la natura fondativa dell'ente o con la volont� del fondatore (art. 25 comma 3).
Conseguentemente, la diversa natura dell'organo di amministrazione e dei rapporti con gli
altri organi e con l'esterno nelle due tipologie di ente potrebbe suggerire, sotto un profilo sistematico
ancor pi� che per effetto della lettura testuale delle norme, la preferibilit� di una composizione
collegiale dell'organo di amministrazione nel caso delle associazioni e per altro verso, la possibilit� di
un amministrazione monocratica nelle fondazioni, ferma restando l'obbligatoriet� dell'individuazione
puntuale da parte dello statuto delle caratteristiche dell'organo.
In tale contesto, in termini di estrema residualit� si pu� configurare l'ipotesi diversa in cui, nel
caso di associazioni in fase di costituzione, l'individuazione nell'atto costitutivo di un organo di
amministrazione monocratico temporaneo con il rinvio ad una integrazione elettiva dell'organo
stesso entro un determinato periodo (ad esempio un esercizio annuale) o anticipatamente qualora si
sia raggiunto un numero di soci superiore al minimo. In tal caso, infatti, laddove il numero di associati
iniziali sia particolarmente ridotto, l'individuazione iniziale nell'atto costitutivo di una pluralit� di
amministratori in numero di poco inferiore o magari addirittura coincidente con quello degli associati
potrebbe comportare problemi di funzionamento dell'ente o non consentire una effettiva distinzione
tra organo di amministrazione e organo assembleare o tra le rispettive manifestazioni di volont�,
rendendo di fatto inoperante il controllo operato dal secondo sul primo. Per evitare ci�, un organo di
amministrazione monocratico potrebbe costituire una eventualit� percorribile sia pure per un
periodo limitato previsto comunque dall'atto costitutivo.
Quanto detto in generale riguardo le associazioni del Terzo settore vale per le tipologie di enti
a disciplina particolare riconducibili comunque alla tipologia associativa, fatte salve eventuali
disposizioni specifiche in linea di massima ancor pi� stringenti.
Anche in caso di enti religiosi civilmente riconosciuti, il regolamento che disciplina lo
svolgimento delle attivit� ai fini dell'iscrizione al Registro unico nazionale del Terzo settore pu�
prevedere che l'amministrazione sia affidata ad un organismo di carattere monocratico. Infatti, in tal
caso l'applicazione del Codice riguarda soltanto lo svolgimento delle attivit� di cui all'articolo 5 cos�
da salvaguardare il rispetto della struttura e della finalit� di tali enti, sulla base di accordi tra
l'ordinamento italiano e altri ordinamenti giuridici in cui detti enti si trovano ad operare.
La presente nota sar� pubblicata sul sito istituzionale del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali, nella pagina dedicata agli Orientamenti ministeriali sul Codice del Terzo settore.
IL DIRETTORE GENERALE
Alessandro Lombardi
Documento firmato digitalmente secondo le indicazioni sulla dematerializzazione aFi sirenmsiato digitalmente da
e per gli effetti degli articoli 20 e 21 del D.Lgs. 7 marzo 2005 n. 82 "Codice dell'AmmLiOnisMtraBzioAneRDDigIitaAleL".ESSANDRO
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O=MINISTERO DEL LAVORO E
DELLE POLITICHE SOCIALI
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